01

故事集群：新城新区建设的必要性 

尽管与西方发达资本主义国家相比，我国城镇化初期起步低，但改革开放后中国经历了突破性的城镇化增长，从1978年不到20%的城镇化率攀升至2018年的59.58%。尽管这与发达国家主流的80%城镇化率水平还有较大的一段距离，但参考我国过去十年的城镇化推进情况及世界城镇化发展规律，接下来的十到二十年依旧会是中国城镇化率的快速发展阶段。

图1 世界城市化发展规律

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新城新区是推进城镇化的重要方式

在粗放式传统城镇化推进过程中，建设开发区是推进城镇化的有效手段，也是政府主导型城镇化的典型范例。可以用较短时间完成产业集中和人口集聚，成为所在区域的经济增长极，实现当地经济和人口的跳跃性增长及产业结构转型。但现今开发区的单一增长模式使其发展愈发受限，

一些工业园区提出“产城融合”的概念，试图将开发区建设成集生产、生活、休闲等功能于一体的新城

。

新城新区的建设主要是以政府为主导，通过对人口、土地、产业、交通以及其他基础设施的重新规划，推动人口和资源在一定范围集中以推进城镇化建设。我国城镇化率距离国际经验的稳定状态（城镇化率70%开始步入稳定阶段）大约还有12%的增长空间。在核心城区人口及土地开发都趋于饱和的状况下，

受核心城市辐射的都市圈内的新城新区成为城镇体系中的重要环节和承接未来城镇化的重要载体

。

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新城新区是解决城市问题的有效手段

新城新区是用于

解决城市问题的有效手段

。其作用主要体现在以下四个方面：

图2 新城新区的作用

首先，新城新区是经济的增长极和发动机。

单就高新区和经济技术开发区的生产总值已经占到全国生产总值的1/4。

其次，新城新区是承接外溢人口的空间载体。

比如上海浦东新区的外来人数已经占到常住总人口的1/2，北京新城新区吸纳转移的人口也突破500万。

再次，新城新区是推进先进理念的示范平台。

目前全国将近六成的地级市提出以“低碳城市”为建设目标，另有超过七成的地级市提出“智慧城市”概念，多数城市的目标都需要在新城新区中实现。

第四，新城新区是新的城市空间，承载着新的城市功能。

其主要表现形式分为四种：一是围绕新的行政中心建立新城；二是建设高铁新城；三是建设港口等重大项目需要新城配套；四是建设科教、生态、低碳等特色新城。 

02

城镇之惑：新城新区的现存问题

对于现阶段我国新城新区的发展来说，我们认为还存在以下四大问题：

图3 新城新区的现存问题

新城新区规划建设趋于模式化，新城新区普遍存在“千城一面”的问题，不具备特有的城市面貌与文化。

我国正在建设的新城新区，规划、开发、建设时间都较短，存在急功近利的行为。除了表象的千城一面，就是功能定位的雷同。在能找到明确城市定位的29座高铁新城中，有20座都提出要发展商务中心、高端服务业，明确提出要建设新的城市中心的则有11座。

很多新城新区存在产城关系失衡现象，产城融合的新城新区还比较少。

由于功能比较单一，加之老城区、片区、组团等空间单位功能结构不尽合理，使得多数新城新区每天存在钟摆式的通勤人口流动，职住分离直接导致城市交通拥堵、幸福感降低、城市运营效率低下等问题。

城市化快速发展阶段，新城新区开发建设普遍重量不重质。

很多地区往往只注重城市化量的提高，而忽略城市化质的提升，规划建设大量一般的、普通的、质量低的新城新区，有数据表明，12个省会城市平均建4.6个新城新区、144个地级市规划建设200个新城新区。

部分新城新区对人才和企业的吸引力差，持续动力不足。

对于开发区而言，以资本和技术密集型为主的制造业就业带动系数一般较低，提供就业岗位的层次和数量有限，制约了就业规模和人气聚集。同时，由于现代服务业发育不充分，公共服务设施缺乏，对人才和企业缺乏吸引力，睡城、空城、鬼城现象严重。另一方面，单一功能的新城新区（如大学城等）缺乏产业发展支撑，造成吸纳就业能力不足，陷入了“有城无产”困局，难以持续发展。

03

未来之路：危机应对下的新城新区

筑梦与跃迁之路

新城新区是国家战略的重要组成部分，其定位愈发清晰明确，

如我国新城新区在西部大开发、振兴东北、中部崛起等旨在推动区域协调发展的国家战略中就发挥了重大作用。所以在制定新城新区的定位时，将更加注重新城新区所在腹地的历史和文化基因，并通过必须产业和附加产业的引入，实现新城新区的发展定位。现阶段国家将科技创新置于重要地位，并指出国家级经济技术开发区要发展为

科技创新与绿色集约发展

的示范区，2020年国家高新区战略提升行动将以

创新驱动和科学发展

为重点。

图4 《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》图解

新城新区的转型方向为粗放走向集约，从低效迈向高效。

有关部门提出要进一步完善《国家级经济技术开发区综合发展水平评价办法》，引导国家级经济技术开发区走质量效益发展之路。现如今中国经济进入了新常态，大规模、粗放式开发的时代已经过去，思路需要转换到以提高质量为主，并减少土地资源的浪费。

开发区作为早期推进城镇化的有效手段，数量众多，是新城新区中的重要组成部分，转型成为产业新城是其新方向。

从20世纪末期开始，开发区“孤岛”式的发展使其暴露出环境污染、基础设施配套滞后、产业发展后劲不足等问题，众多开发区以城市功能为重点，从先期单纯工业开发转为产业与城市建设相结合，试图将开发区建设成集生产、生活、休闲等功能于一体的“产业新城”。

图5  开发区迭代的两个方向

产城高水平融合是未来新城新区发展的重要方向。

在新城新区发展过程，产城关系有四种类型，即有产无城、有城无产、产城低水平融合、产城高水平融合。当前产城高水平融合的新城新区数量还较少，需要从城市整体系统出发，既要在空间上做到在用地布局、道路组织、设施配套等资源要素的合理布局，也要在功能上做到将产业发展与城市功能优化之间的协调互促，只有做到将二者互相支撑，才能达成产城高水平融合。

图6  产城关系的四种类型

（资料来源：冯奎.中国新城新区转型发展趋势研究[J].经济纵横.2015(4):1-10. 城市空间整理）

如果说城镇化上半场发展逻辑是：廉价的要素吸引企业，企业吸引就业人口和人才；那城镇化下半场发展逻辑则是：城市以优质的生活和公共服务吸引人才，人才吸引企业，企业创造繁荣。

新城新区初期发展追求效率和速度，而产城融合阶段的新城新区发展需要转变为追求公平、高质量发展，产业新城恰恰是其典型代表。

图7 发展示意图

本文作者：空间规划研究中心 - 李穆琦