“

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的基本国策，集约节约用地，提升土地资源利用效率，强化土地资源要素保障是实现高质量发展的重要内容。

广州市城市规划勘测设计研究院

（GZPI）牢记国家和省、市工作部署，积极探索国土空间规划与土地治理，在土地储备、土地资源高效配置和利用、全域土地综合整治、土地精细化管理等方面积累丰富经验。基于规划实践，聚焦学术视角，

#土地综合整治

专题邀请规划、土地、测绘等多领域专家，共议土地治理新理念、新方法、新机制，共谋国土空间高质量发展新路径。

全域土地综合整治

，是在现代国土空间治理的引领下，运用现代化的理念和手段，在特定区域内为充分挖掘自然资源利用潜力、优化空间格局布局、保护和恢复自然生态格局、促进乡村全面振兴而开展的全域全要素设计、一体化实施的治理活动。在当前碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局的背景下，全域土地综合整治作为对国土空间结构及其布局再组织和再优化的抓手，被

赋予了减排增汇的目标任务。

在实施全域土地综合整治的各项措施中，耕地保护与质量提升可以减少碳排放，土地集约节约利用可以提升土地利用效率，资源循环高效率利用可以减少能耗，产业布局优化可以促进低碳产业发展，优化空间布局可以严控高能耗产业准入，生态保护修复可以提升生态系统碳汇能力，故全域土地综合整治在

发展方向

和

总体目标

方面与“双碳”内涵高度契合，可助力实现“双碳”目标。

01

全域整治对“双碳”目标

的

服务机理

作为土地整治发展的新阶段，

全域整治

旨在优化资源配置、提高生产效率、保障粮食供给、促进乡村振兴等，以及注重生态环境的保护和资源的可持续利用，统筹多目标的实现。因此，全域整治在规划制定、制度保障、工程实施及后期管护利用等各环节中，都应贯彻生态文明和低碳理念。

在

规划和制度层面

，全域整治以国土空间规划为载体，以期规避传统土地整治规划实施时的部门间冲突，且以生态文明为整治理念，将乡村振兴、生态保护修复和减排增汇置于重要地位。

在

工程实施阶段

，由地类变化带来的土壤及植被碳库扰动是全域整治碳效应区别于传统土地整治的特点之一。将草地、林地、湿地等具有碳汇功能的地类纳入整治范围，全域全要素的整治属性使区域具有更大固碳减排可行性。

资源能源的粗放利用可导致较高的土地整治碳排放水平，而材料的重复利用和生物化学工程的实施，能更好地促进资源集约节约利用、发挥全域整治的生态效益及景观功能。随着低碳工程的实施、生物技术的创新和环保材料的使用，低碳化土地整治工程已得到有效实践并取得良好的生态效益。

在

后期管护利用阶段

，生产用地的作物种植结构和种植制度调整、畜牧业转型发展，是新时期低碳全域整治面临的重要挑战。反刍动物的饲养与CH₄排放是草地管理及畜牧业低碳发展的关键问题，过度集约化带来的高强度生产要素投入是产生非CO₂温室气体的重要来源。

农业转型发展是全域整治碳效应的关键影响因素，通过全域整治提高耕地质量、降低耕地非粮化、非农化水平、优化地类转换与供需平衡是管护利用阶段的重要目标。

全域整治对“双碳”目标的服务机理

图片来源：李寒冰等，地理研究，2022

02

国内全域土地综合整治工作

探索

自然资源部2019年发文要求，到2020年全国试点不少于300个，各省（区、市）试点原则上不超过20个。笔者梳理相关媒体报道和学术论文发现，各地试点工作整体稳步推进，

广东、上海和海南等地部分实践案例减排增汇成效明显

。

广东省佛山市南海区：

以国土空间规划引领，创新整治剩余指标及碳交易机制

2022年1月，

南海区

成为

全省唯一以县域为实施单元的省级试点

。南海区形成以国土空间规划为引领、以综合效益最优为目标，编制完成《产业发展保护区划定规划》《村级工业园升级改造空间与产业规划》《城市更新（“三旧”改造）专项规划》《河心岛生态修复规划》等专项规划。这些纵向整合的国土空间规划体系通过全域谋划，以系统工程思维方式横向整合划定整治片区和实施单元，整合条线整治任务生成整治项目，集中政策、资金、土地等要素，由统一主体统筹实施，从产业、空间结构优化、生态修复等多方面减排增汇。

此外，该区

创新性探索

建立

地券

（将低效、闲置、废弃的建设用地腾退并复垦为农用地后形成的指标凭证）、

房券

（在实施物业拆除及土地复垦复绿工作后，向村集体经济组织以及其他实施主体提供的未来特定时间内兑现产业保障房或过渡期租金收益的权利凭证）以及

绿券

（通过复绿后符合城市绿地发展或具有一定生态价值，验收后按照一定比例兑换新增建设用地指标的奖励凭证）制度。通过构建利益平衡机制，将整治成果的具体指标转化为有价值可交易的灵活工具箱，为未来减排增汇的生态价值显化及碳交易机制融入打下基础。

 “三券”关系

图片来源：网络

上海市崇明区三星镇：

推广低碳工程技术，实行“田林水综合利用+田塘协同利用+建材循环利用”

2016年至今，按照“全域整治、分片推进”的工作思路，三星镇范围内先后实施了

两期市级全域土地整治项目

：

一期项目

实施后新增耕地22.92公顷，新增耕地率达3%以上。建成了13665亩高标准农田，并由镇土地流转平台统一安排经营，推行“企业+合作社+农户”的模式，建设成为崇明西部循环农业生态示范区。

二期项目

在设计中积极探索了田林水综合利用、农业面源污染治理和废旧建材循环利用等前沿技术。

一是

通过生态型土地整治优化农田基底。筛选保留林地斑块，打造田间生态岛屿；保留田间水面，美化河道水系生态，打造亲水平台和生态驳岸，提升生态功能。

二是

通过重点构建农田-氧化塘协同利用模式，通过生态沟渠削减、氧化塘水质生物净化尾水污染物后再回田灌溉。

三是

精心设计废旧建材循环利用方案，通过前期分类存放—设计分级利用—施工精细管理，实现乡村减量化过程中的低碳目标，同步提升乡村风貌，彰显本地特色文化。

田林水复合利用模式

图片来源：网络

三星镇项目一景

图片来源：网络

上海市金山区廊下镇

注重“种养结合”，打造循环生态现代化低碳农业平台

项目区实施项目包括国土综合整治与生态修复、村庄建设与整治、水环境整治、道路优化、生态造林、乡村产业和农田建设共

7大类，含18个子项目

。拟实施后新增耕地面积31.22公顷，实现新增耕地率8.5%。

优化更新乡村空间形态，通过土地综合整治打造高水平万亩设施菜田以及集中连片的精品经济果园。

建设现代化种养结合示范区，通过万头猪场与万亩菜田相结合，打造“猪-沼-蔬菜”循环生态种养；

通过与蘑菇生产基地相结合，建设菌渣与农田生态循环；

通过与叮咚农产品基地相结合，打造高附加值深加工农产品，结合电商和文旅产业提升“农业+”发展动能。

廊下镇项目一景

图片来源：网络

海南省儋州市中和镇七里行政村：

统筹生态修复项目实施，实现自然碳汇协同增效

结合儋州湾海洋生态保护修复项目、茅坡涝综合治理工程以及北门江出海口右岸段整治工程（中和桥至益乡桥）工程，优化试点区生态用地布局，加强和恢复原生红树林湿地资源，水岸保护（恢复）、栖息地保护（恢复）等工程。通过剖析海岸带水质净化、碳储存功能的空间格局及权衡协同关系，统筹考虑基质、水环境、生境完善与修复等，划定经济产业布局的生态红线区与可开发利用区，以达到多生态系统功能协同增效、降低生态治理成本的目的。

以上工作围绕

“协同利用”

和

“协同增效”

的思想展开，为广州市整治工作在规划编制、产业升级、低碳技术运用和提升自然碳汇等方面提供了宝贵经验，同时，未来在农业、生态空间的综合经济效益提升和拓宽社会资本参与途径方面，仍需进一步实践和优化。结合案例分析和服务机理，本文将进一步提出启示建议。

七里村项目一景

图片来源：网络

03

“双碳”

目标下

全域土地综合整治

何处可为

1

构建全域整治生命周期碳核算体系

建立不同土壤质地和气候条件、不同土地利用规模、强度、结构和格局下的土地碳排放系数数据库。

基于实测、计量经济、模型模拟等多尺度核算方法的耦合与转换，提升全域整治前期规划编制、规划实施和建后等全过程碳核算的准确度和精度。融合多学科知识，开发不同尺度碳核算技术体系。关注农业生态系统产生的CH₄、N₂O等温室气体，补充完善碳核算体系研究对象，为后续规划编制减排增汇多目标协同利用及增效，碳交易机制融入提供依据。

2

国土空间规划引领，实现多目标协同增效

国土空间规划的控制指标应涉及景观连接度、生物多样性、区域固碳量、废弃物循环利用率等反映区域生态质量且服务于“双碳”目标的指标体系。

广州市

从化区

作为

全国首个县域土地综合整治试点

，应率先组织跨区域乡村规划，统筹相关各类工程项目实施，对不同分区的主导功能进行精准定位，制定差异化的低碳整治策略。优化潜力测算方法和多目标规划技术，明晰各类碳汇碳源用地的发展要求、矛盾和地类转换规则，以综合确定各类用地的数量和质量结构。

3

开展低碳工程建设，优化建后管护与利用

整治工程应与乡村生态系统相适应，合理布局全域整治项目。

农业平台设计、低碳化工程与景观设计应基于生态与景观理论开展计划方案与工程设计。

在从化区鳌头镇万亩良田示范等试点项目基础上，综合应用生物改良、生态型施工管控、生态修复等技术，不断降低农业发展过程中的碳排水平，提升自然碳汇能力。在低碳工程建设中，注重生态系统功能的权衡协同机制，进一步提高多目标协同增效水平。在建后管护中，营造综合人力和设备的操作环境，改进和推广生态化、产业化和优良生物化学技术，限制耕地非农业化、非粮化使用。

4

探索融入碳交易市场，拓宽整治工程收益渠道

全域土地综合整治的收益端主要依靠节余建设用地指标交易，以及将闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市。在此基础上，核算碳排放约束贡献，落实生态补偿和碳补偿机制、显化国土空间生态价值，拓宽整治工程收益渠道，推进整治工程进度，并将这部分收益反馈到规划编制多目标决策过程中，进一步优化用地结构。

供稿｜

规划设计二所

技术审核｜

总工程师办公室

编辑｜

办公室

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